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                       首頁 >> 管理學 >> 公共管理
                      【二十大·二十題之“國家治理體系和治理能力現代化”】新時代政府職責體系優化中的若干關系
                      2022年08月11日 10:45 來源:中國社會科學網 作者:黃建洪 字號
                      2022年08月11日 10:45
                      來源:中國社會科學網 作者:黃建洪
                      關鍵詞:政府職責體系;治理能力;現代化

                      內容摘要:

                      關鍵詞:政府職責體系;治理能力;現代化

                      作者簡介:

                        新時代,黨領導國家治理現代化的交互界面和治理尺度出現重大調整,這為政府職責體系的優化構建提出了新的要求。黨的十八大、十八屆三中全會、十九大、十九屆三中全會、十九屆四中全會等,對優化政府職責體系,構建職責明確、依法行政的政府治理體系,建設人民滿意的服務型政府,做出了權威性安排,為發展完善政府職責體系指明了方向。系統性優化重構政府職責體系,是推進國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革總目標的基礎性內容,是新時代政府治理改革的重大任務。在此情勢下,政府職責體系構建的核心是實現政府自身科學發展,精準“確權”“賦職”“履責”則是其關鍵所在。以需確權、以責賦職、職責相容、規范高效的職責體系改革優化行動框架,能夠為促進經濟社會高質量發展和滿足人民對美好生活的需要提供可靠的行政支撐。

                        既往對政府職責及政府職責體系的研究,借鑒了歷次政府機構改革、政府職能調整以及大部門制改革,尤其是2018年黨和國家機構改革的累積經驗,富有創見和啟發。但若從“政府內外系統關系優化”這一組織行為的角度出發,可以得到拓展性的理解和認知。所謂政府內外系統關系優化,就是將政府作為行為體進行在關系性梳理基礎上的結構性重構與功能性重塑,以政府內在結構的調整實現其對外功能的優化。從實質上講,這一過程是政府在明晰權力、職責和工具基礎上的“權能再造”,是政府積極回應新治理需求和治理挑戰基礎上的治理重整,要義在于構建政府運行的新生態,實現政府成長或政府發展。

                        在我國的政治生態中,政府職責體系的現代性建構,是作為國家治理的執行系統基礎而得以認可的?,F代性的政府需要有現代性的角色定位、權力配置、職能厘定、責任賦予、工具選擇和績效呈現,而這些涉及到政府從自為到自覺的持續轉變和一系列多維關系鏈的深度鏈接。作為推進國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革總目標的基礎性內容,系統性優化重構政府職責體系,需要妥善處理好如下幾對重要關系。

                      政府與市場、社會關系

                        我國進入全面建設社會主義現代化國家新征程,在新方位、新要求等新情勢下,尤其是在面對全國統一大市場建設的大背景下,政府與市場、政府與社會的關系面臨新的重構、重塑和重建。政府、市場、社會關系,是近現代以來國家治理現代化之中最為重要的關系之一,對于國家發展和社會穩定具有至關重要的意義。面對秩序需求的權力邏輯、利潤導向的資本邏輯和權益發展的權利邏輯,要實現政府、市場和社會間的邏輯自洽,并非易事。如果說政府與市場的關系,更多地關涉經濟發展和財富創造的話,那么政府與社會的關系則較多地涉及社會發展和民生建設。至于市場與社會的關系,則需要在財富原則、契約規則與自治原則、俗成規則的交互交融之中實現界分治理。三者之間,作為組織化的體制性力量,政府在一個現代化發展內在推動力由弱而強的國度內,扮演著核心行動者的重要角色,它既是改革發展和現代化建設的組織者、實施者,又是市場機制的構建者、市場秩序的維護者,還是社會公平正義的建設者和促進者。更為重要的是,它還要一體作為改革的動力與改革對象,去緩釋和化解國家治理過程中的“主客同體”張力。這是理解和調處政府、市場和社會三者關系、優化政府職責體系的重要基礎。

                        合理調整這三者之間的關系,核心在于讓市場在資源配置中發揮決定性作用、讓政府發揮應有合理的作用、讓社會發揮自治自洽的作用,既克服政府失敗,又規避市場失靈和社會失序,形成政府“有形之手”與市場“無形之手”、社會“自助之手”的有效對握。其實,無論行政權力,還是市場權利,還是社會權利,都需要在制度規范的范疇內運行,任何放任都有可能會危及社會大系統的有序運轉和社會安寧。這之中,對于政府而言,既要警惕過度“父愛主義”思維的負面影響,又要當心隨意“甩手掌柜”般放任的消極作為,還要關注信息化行政生態情勢下的彼此不適、難以匹配和調諧的問題?;貧w到本真意義上來,政府職責體系構建優化,就是要根據市場和社會的真實需要,動態引導政府做到不錯位、不缺位、不亂位,真正實現歸位、正位、到位,從而有效且適度地履行好其應有的使命,促進經濟社會高質量發展。

                      角色與職能、工具關系

                        政府權責體系,是由特定經濟社會環境所決定、所調適厘定的“權力束”“義務束”(“責任束”),以及與此相關聯的“工具束”組成的權威組織系統?!笆钡母拍畋砻?,它不是一個或一種權力、責任和工具,而是一系列的權力群、責任群和工具群,是因應其所處經濟社會大系統而做出的行政生態系統建構、更新和發展的結果。對行政生態的角色、職能或工具的更新需求常在,而它們三者之間的有機協同或有效運籌卻不常在,所以適切職責體系建構方式,及時、精準和高效地回應周圍環境需要也就顯得越發重要。需要厘清的是,政府職責體系的完善,其前置性條件便是準確認知和精準把握政府應扮演的角色。政府角色不是隨意選擇的,而是在特定發展階段回應經濟社會發展需要的公共需求所決定的。政府角色的持續優化,是一場持續回應性的公共選擇。這之中,既涉及到選擇理念的公共性,更關系到選擇機制的通暢性與互動合作的有效性。為此,需要將政府角色的選擇、扮演以及更新,動態地建置在對市場、社會的需要基礎之上,即以市場機制的成熟程度、社會自治能力的發育程度為基準,合理供給政府權能,匹配性地設置政府的職權、責任,從而形成與市場、社會的治理“投榫”。

                        政府職責不應是永續不變的,政府職責調整自然也不可能是一蹴而就的。以政府角色的科學設置為前提,面對新階段、新發展、新需求,政府一些直接接入到微觀經濟和社會領域的職能,政府職能的領域、重點厘定以及具體職能的強化、轉化、弱化、優化等相關改革事項,就有了較為清晰的“靶向”。一方面,要解決好大權小責、多權少責、無權有則等權責不對等、權責不清、權責不匹配和權責錯配等狀況,建立責權利之間的合理機制以解決存在的激勵失效與約束失范問題。另一方面,需要妥善處理好對職責存量的調整、轉并、激活與對諸如新業態、新事務發展所衍生出來的職責增量引導、調適與規范之間的關系。從這個角度出發,開展大部門制的整合,對于政府職責改革的集成度提升具有積極意義。與此同時,面對各種傳統和非傳統安全的挑戰,如新冠肺炎疫情,政府職責體系的構建中需要充分考慮常態職責與非常態職責的合理結構與“貫通考慮”,尤其是需要有對應急管理、危機管理與風險管理職能的“適距設置”和“連續統”設計,以提高政府韌性治理的能力。依據于此,再來選取合適的政府工具,進行對治理領域的適配性工具組合和運用,以促進有的放矢、治理有效的目的。構建政府“角色—職能—工具”的合理關系,是一個復雜精巧的慣序性行為,但同時也是復雜的博弈和試錯過程。從這個關系動態鏈條關聯視角出發,有助于將政府職責體系的“體系化”構建納入到一個比較清晰可為、可控的邏輯思維和行為過程之中。

                      縱向與橫向、跨域關系

                        政府職責體系優化是新時代政府治理改革的重大任務。政府究竟應該扮演怎樣的角色、配置怎樣的權能、擔當怎樣的職責,需要關注政府系統的“上下左右”,從整體性治理的角度予以特別關注??v向政府職責的配置,是理順政府關系、優化政府職責體系的關鍵。這就需要審慎反思中央與地方、上級與下級政府層級之間“上下一般粗”的職責同構問題。不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的統一即職責同構形態是中國政府職責配置的基本模式,有其合理性,但也易于出現政府間職責邊界不清、政府運行成本較高、衍生政績指揮體系等“病灶”。倡導以職責同構為基礎,導入職責序構即在不同層級上對相關政府權能做出適當差異性的配置。對政府職責進行歸堆與分層,進而在政府不同層級以及同一政府層級與市場、社會之間進行職能責任調整配置。具體而言,對中央事務、地方事務、共享事務以及特定事務,做出更具有針對性和適配性的劃分、配置和整合,宜同則同,宜異則異,既考慮政務制度規則的一致性,又區分對待層級差異、地區差異和事務差異的分殊,以提升政府對于治理事務的應變能力和治理效能。

                        在此情勢下,職責同構是基礎、是常態,職責序構是發展、是更新。新近黨和國家機構改革中,所提出鼓勵地方政府根據實際對機構設置有一定靈活性的舉措,實際上就是同構為基、序構調適的新探索和新實踐。與此同時,橫向上,政府部門之間應如何設置機構、規模、權限和責任,以怎樣的流程和機制來治理紛繁復雜的公共事務,需要政府根據部門面對的事務屬性、基于事實合理性和行政可操作性來予以確立自我管理和對外治理的基本程式,以科層職能制為基礎,適當嵌入差異性和靈活性,以達成優化職權和職責、強化效能的改革目的。顯然,這需要將縱向關系梳理清楚,尤其是在事權、財權以及共享權益等方面有一個較為清晰的劃分,且能夠根據社會發展需要開放性地調整這些權益。在此基礎上,地方政府橫向層面的政府權能拆分、歸集、編組和制度化才會成為可能,一個大體穩定且能夠不斷更新的職責體系才能發揮其應有的治理作用。事實上,在縱橫的交匯點上存在著大量的跨域(如跨區域、跨流域、跨空域等)治理,以及諸多具有特定開發或發展使命的開發區、新區、園區、試驗區、示范區等,需要基于務實高效的非完整性協同治理方式,來厘清和配置政府權能。譬如,在長三角一體化、粵港澳大灣區、京津冀協同發展等國家戰略的實施中,都會涉及到大量跨域政府職責關系的重組、聯調,需要在有機鏈接的基礎上實現資源整合和協作發展。

                      放權與監管、服務關系

                        轉變政府職能的關鍵在于簡政放權。深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把不該由政府管理的事項交給市場或社會,把該由政府管理的事項管住管好,至關重要?!胺殴芊备母?,就是近年來國家旨在實現政府權力調整和規范基礎上進一步轉變政府職能、提高政府全過程管理服務效能的務實之舉,是政府職責體系建構的“組合拳”。一方面簡政放權,降低準入門檻,另一方面,公正監管,促進公平競爭;一方面,高效服務,營造便利環境,另一方面強化放、管、服的一體化改革,提高整體效能?!胺拧币诺轿?,“管”要管得住,“服”要服得優,需要政府的整體性治理改革來予以支撐,包括權能調整、流程再造以及治理技術的持續更新?!胺殴芊备母?,實質是一場深刻的刀刃向內的自我革命,用政府減權限權和監管改革,換來市場活力和社會創造力釋放。為此需要進一步加大權力清單、責任清單、負面清單等清單制度的改革和實施力度,從提高規范性、可操作性的角度入手,持續做好簡政放權的“減法”、加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”。借助“放管服”改革進行職責歸集與權能整合,不僅要以事定權、以職確權,更要以責督權,形成有效的而非象征性的“物理集合”。

                        權能整合,就是確保職權調整后的職能、責任以及能力不碎片化、不散溢、不自耗,形成責權利的契合體。這是一個極為復雜的過程。通過持續減少政府微觀管理事務和具體審批事項,最大限度減少政府對市場資源的直接配置,最大限度減少政府對市場活動的直接干預,提高資源配置效率和公平性,激發各類市場主體活力。這樣的確權改革,讓事權、職責和利益合理歸位,實際上也是尋求讓政府在“放手做事”“束手做事”與“巧手做事”之間的動態平衡,以利于以效能和法治方式實現制度之治。在進一步的實踐中,可以探索諸如蘇州“審批—監管—執法—信用”的閉環管理體系,依托一套協同的整體性制度、一張全覆蓋事項確權清單、一個“審管執信”信息化交互平臺,破解政府在縱深推進“放管服”改革過程中面臨的審管銜接不暢、數據孤島等痛點。這種建立高效協同全周期監管鏈,以促進橫向政府職責間的銜接和貫通的做法,有利于提高政府治理效能,從而為更好地營造穩定公平透明可預期的營商環境助力。

                      體系與能力、績效關系

                        政府職責體系的優化構建,核心是實現作為組織化力量的政府的科學發展,關鍵是精準性的“確權”與“履責”。這表明,構建并優化具有回應力的政府職責體系,需要有系統思維和整體性治理理念,尤其要突破職能碎片、責任應景、工具單一、治理淺表的宿弊,實現政府治理現代化。從現代化的一般涵義講,就是以相對于傳統的體制機制和方式方法來實現發展目標和治理績效。就現代政府而言,面對經濟發展、社會和諧、文化繁榮和生態優良的深度需求和美好愿景,政府需要從理念、體制、行動、績效等方面獲得現代性的發展,需要理念法治化、權力理性化、結構分化和功能專門化,即實現“政府DNA”的現代發展。

                        從體系的角度理解政府職責體系優化,最為重要的和最為基礎的是要能夠自覺在執政黨權威領導體系、人大權力體系領導下,構筑和優化現代的、符合經濟社會發展階段需要,并能得到持續調整升級的行政權力、行政職責、行政監督和行政績效等體制,讓“體制”的制度化構建和權能的法治化、市場化和社會化動態配置穩定可預期,積極且內斂。為此,職責體系改革優化行動方向,就是以新需求來為政府確定權限,以明晰責任來為政府賦予職責,形成政府權力、職能與責任相容,運轉規范高效的政府治理框架。在此基礎上,要創設條件或培植促進政府科學發展的土壤,讓政府職責體系的體系能力能夠得到有序、高效釋放。不應簡單線性地囿于政府規模大小來討論超大規模社會的“大政府”抑或“小政府”問題,而應以能夠滿足國家治理總體布局和戰略布局需要為要,來設計政府職責體系、從而構造動態開放的政府能力。以政府自我管理、自我約束、社會適應、自我創新和自我發展等自我治理能力為基礎,強化政府的權力—權威、調控—監管、汲取—分配、合作—發展、動員—控制和整合—平衡等經濟社會治理能力,增強政府的總體效能,實現政府理念、體制、政策和行為的整體優化。與此同時,需要明確能力不等于績效。需要面對經濟社會高質量發展和服務于人民對美好生活的需要,倡導政府職責體系的治理績效向效能化、法治化、服務化和綠色化轉向,從而為全面建設社會主義現代化國家提供可靠的發展支撐和行政助力。

                      人力、載體與技術關系

                        政府職責體系的構建和優化,說到底是對于政府機構清晰責權利厘定基礎上對人的履職能力建設。制度的穩定運行和有效到位,在多大程度上能夠達到預期功能,人是關鍵因素。為此,需要高度重視公務員的能力開發與素質提升。既要重視對政府職責體系運行的正式規則建設完善,更要注意不斷完善對公務員正向激勵和有效約束力的機制建設,做好與公務人員職業生涯周期相匹配的人力資源開發,從而形成與政府職責體系優化相匹配的公共部門人力資源升級和和支撐保障。這之中,將加強人崗適配、過程管理、協同配合以及注意力建設等內容,與掌握現代智能技術、信息技術和服務技術的能力訓練相結合至關重要。政府是一個復雜的組織行為體,其科層邏輯會為其職責設置運行程序、邊界和機制,但是在信息化時代,各種新技術的導入為構建城市運營中心、大數據中心、“城市大腦”等載體建設提供了契機。大數據、互聯網、物聯網、云計算和人工智能等現代科技信息技術,為電子政府建設創造了條件,技術的成熟度和可應用性已然“倒逼”著其向政府管理服務系統中的導入改革。譬如,適應智慧城市、數字孿生城市以及智慧社會、數字居家等新發展態勢,政府需要通過“一網”來“通辦”“統管”“通用”,來系統化地消弭“信息孤島”和數字鴻溝,同時還要在逐步拔掉政務系統內部諸多“煙囪”和“隔閡”的同時,解決好政府服務市場主體、社會群體的有效性和公平性,從而將數據治理升級為智慧治理。為此,科層邏輯下的政府職責如何嫁接好技術規則下的“算法邏輯”,使之在“云”上“跑起來”“轉起來”“合起來”,形成整體性的現代管理服務力量,則需要尤為關注。載體建設的智能化、整合度以及可及性,對于政府管理服務職能的實現有著重要影響,但目前在“最多跑一次”“不見面審批”等場景或領域運營等方面還相對有限,包括跨域行政審批等受到“本人身份”等權限約束所關聯的一系列廣域法律權益實現及其風險管控等問題依然對政務一體化發展構成較大困擾。與此同時,圍繞數據產權制度的完善以規避“強制搜集”“數據霸權”“算法合謀”“大數據殺熟”等市場亂象,構建政府、企業、公眾等多元主體共同參與的數據治理體系等方面,仍亟待改進。這實際上給人們提出了警醒,警惕“資本+技術”“合謀”情況下的“政務殖民”,以制度“規訓”權力的同時,還需要深入到以制度“規訓”技術,使技術成為促進和服務于社會權益實現和發展保障的利器,而不是相反。

                      法治、文化與發展關系

                        政府職責體系的持續優化,說到底是未來建設一個以人民為中心的服務型政府。這樣的政府,首先要的是規范高效的,即是有限政府和有效政府。法治意味著政府治理從思維方式、運轉方式和管理方式的規則化、制度化,法治政府與法治國家、法治社會一道構成法治現代化治理的主體性內容。從基礎而言,政府權力、職能和責任的法定,需要通過職責體系建設轉變成為政府服務于社會的穩定可預期,這也就意味著現代法治政府引導社會思維方式、生產方式和生活方式的現代化。同時,法治政府建設的過程中,行政文化中的責任、擔當、奉獻和有為等道德文化建設須臾不可或缺。行政文化中的積極性、能動性和創造性“制式”如果成為一種內在基因和文化傳統,它就能夠以行政傳統、政務習俗等非正式制度的方式,構筑到政務系統中去,與正式制度一道構成行政人員展開管理服務的“結構”,從而塑造出組織化的“行動”。

                        如果說作為法治的正式制度讓政府機構這樣的特定場域內的行動者穩定地受到超越時間和空間的影響,其結構的影響力不僅能夠塑造行動者角色,還能通過所提供的邏輯路徑塑造出與結構相匹配的穩定行為的話,那么作為潛隱不彰、非明文示人的柔性制度,即行政文化,則能夠為行動者提供“浸潤式”的行動氛圍和活動環境,讓過程性的特定場景不斷出現或轉換,但又總是在穩定可控之中?,F代政府法治、行政文化的建設,指向的是現代政府發展。塑造既遵循明示規則,又具有合理自由裁量的政務行動系統,意味著政府能夠在與外部環境的互動中回應需求、汲取資源、輸出能力、形成治理效應。實際上,這也就是作為組織有機體的政府,在體系和能力方面獲得的發展即政府發展。這也告訴我們,政府發展的過程,需要緩釋和化解政府職責體系構建過程中法治與治理之間的張力、手段與目標不匹配以及權力與責任分離等諸問題,以深化政府權責體系構建的根植性、強化法治建設與行政文化發展的共生性,從而來提升政府整體運行的自主性和治理的有效性。

                        現代化最樸素含義是一個社會從傳統社會向現代社會的整體變遷,既包括其持續過程,又涵蓋其過程累積的復雜后果。政府職責體系的持續優化,就是國家社會大系統中極為重要的內容,它是政府自我改革和社會改革疊加的組織發展過程。當期的中國政府改革,是在中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的背景下展開的。面對社會實踐的結構性巨變,需要從自主性發展需要的角度出發,為政府權能能量場供給持續的職責資源,從而增強現代化強國建設賡續持續的建設力和執行力。需要從公共需求與公共供給的平衡角度,來思考政府職責體系建設的過程性和有效性。當我們把這一建設的過程性和有效性納入到中國式現代化道路的規模超大性與時空、任務疊加性等因素的考量之中時,就會發現,政府職責體系持續優化所獲得的政府現代性,是一種復雜的現代性,即規范協調性和內在結構自洽性方面的復雜性,實現條件和實現方式上的復雜性,以及以規范、結構的生成性和開放性方式表現出來的發展性。從黨領導國家治理現代化的進程看,這種現代性在一定程度上既包容揚棄了中國既往的傳統性,又積極互鑒了其它現代性、后現代性的合理成分,表現出了中國式的政府理性和公共理性精神,展現出了中國式現代化道路的能動價值和實踐力量。

                       

                        【本文為研究闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重點項目“新時代中國政府職責體系優化研究”(20AZD031)階段性成果】

                       ?。ㄗ髡呦堤K州大學政治與公共管理學院教授、博士生導師,蘇州大學應急管理研究院院長,蘇州大學中國特色城鎮化研究中心、東吳智庫研究員)

                      作者簡介

                      姓名:黃建洪 工作單位:

                      轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:閆琪)
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                      又大又粗女领导受不了

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